外国投资与国家安全的经济考量--以华为并购案因危害美国“国家安全”被

【安全与质量】ＳａｆｅｔｙＡｎｄ　Ｑｕａｌｉｔｙ　

２０１３　１２　（　Ｉ帮４ｄ４　）ｆ　

外国投资与国家安全的经济考量　

以华为并购案因危害美国“国家安全”被否决为例　

程欣然　

（上海●　达职业技术学院，商贸系，卜海２Ｏｌ６０９）　

摘要：本文首先简单回顾华为作为通讯设备供应商在美受到不公平待遇的事件，比较经合组织和美国外国投资政　

策中与国际安全相关的规定，提出对限制准入的经济考量，建议行业协会、政府部门和对外投资企业共同努力，采取适当　

方式增加对外投资成功的几率　

关键词：外国投资；国际安全；经济考量　

中图分类号：Ｆ１２０　文献标志码：Ａ　文章编号：１０００—８７７２（２０１３）３３—０１９５—０２　

世界银行数据显示，２０１　１年以前，美国均为全球最大的投　

影响力的经济组织，每隔１—２年推　的《资本流动自由化准则》　

资日的国和投资资金来源国。作为最大投资者和被投资者的双　

主要涉及长期和短期的资本流动、《经常性无形业务白南化准　

重身份是美国经济的重要特点。由此可知，美同政府在过去的　

则》主要从跨境服务贸易角度进行管辖，而《跨国企业及同际投　

半个世纪当中，对外闰投资的限制并不十分严格，在美的外同　资宣言》则规定了外围投资者权利与义务的基本原则　述经　

投资者受到的待遇应该也是相对公平的，所以才会围绕美国市　合组织推　的非约束性准则被签约国广泛认可。而在这　准！ｌ｛Ｉｊ　

场　｝｛现这样大规模的资金流动。唯一的例外，是近期频繁使用　和其他关于外同投资的罔际惯例中，均赋予各东道旧以卡义利，　

的新的借口，即与投资围政府有关联的投资企业会危害美国国　即可以采取他们认为必要的措施保护其基本的　家安令利益，　

家安全。　

以维护自身公共秩序和公共健康、道德和以及同家安令。　

２００７）依照国际惯例，在评估是否存在危及　家基本安　

一

、

贸易保护主义的新借口：国家安全　

（ＯＥＣＤ，

全利益时．其必要性是指某一项投资带给同家严重而紧迫的危　

２０１２年１０月８口，美　众议院情报委员会发布报告称，中　险，或对于重要利益的威胁。但各同通常会考虑很多未来的、没　

华为技术有限责仃公嗣　美国的投资项日可能危害美国同　有发生但是可能发生的事情。　

家安伞，闪为该　业为中罔情报部门提供了干预美国通信网络　经合组织将再点行业定义为“为经济和社会生活、公共安　

的机会，同时建议美阳企业尽量避免Ｉ亏华为这样的中　企业合　全、政府基础只能提供基础性支持的物质性设施”的　业，但大　

作．．这～・报告和其中的建议直接导致华为收购美国三叶公司的　多数同家确认的重点行业的范围都更为宽泛。甚至有的吲家政　

计　划被否决。这是华为在美投资的又一次受挫。其他类似遭遇　

府只是给　了一个很宽泛的定义，而具体的重点行业的确定则　

包括．２００８年，华为和贝恩资本收购３ＣＯＭ，高达２２亿美元的　会根据国际经济和国家安全的特殊环境来做出动态的判断。另　

资被拒；２０１０年，摩托罗拉出售无线网络设备业务，华为铩羽　

外，各经合组织的成员国均坚持对“困民待遇”原则的自由选择　

而归；２０１０年，华为参与斯普林特网络升级招标，至少可以节省　

适用。住这样一个前提下，很多国家就可以对外国直接投资者　

８亿美冗的方案没有得到青睐。这些失败或多或少与“罔家安　投资列入本国国家安全的重点行业日录的项目实行差别对待。　

令”相关。如果华为不能冲破“国际安全”的投资限制，将会在下　根据经合组织的调查，全部的３９个签约国都明确选择在本同　

一

轮全球电信市场的争夺中处于劣势，失去全球主要供应商的　

一

到两个重点行业实行非国民待遇，不允许外国直接投资者收　

优势地位．．　

购或并购。　

二、关于国家安全　

虽然，上述经合组织成员国和部分非成员国的做法，是否　

有效的保护了本闰的国家安全利益，仍有待于进一步研究，但　

第二次世界大战后，各国ｘ，ｔ３ｂ国投资的限制都在逐步降　

是，以国家安全利益为借口，或授予某个国家机构自　裁量权，　

低，其中唯一的例外是承认东道同保护本同基本安全利益的权　或是对外国直接投资的进入增加程序性审查，通常都是阻挠外　

利？“９．１１”事件后，很多国家开始重新考虑国家安全与接受外国　国投资进入的最后一根稻草。　

投资之间的关系，并逐渐在被定义为涉及国家基本安全利益的　

行业中增加了对外国直接投资的限制。这类限制条件主要针对　

三、美国关于外国投资的政策　

并购、收购等外国直接投资的方式，对于绿地投资等创设性的　

美国对外国投资的基本政策是，坚持公平对待，同时保留　

投资方式则一般没有限制。　

相当数量的例外。这些例外可以分成两类，一是行业例外，即排　

联合国经济合作组织（以下简称经合组织）作为全球具有　

除某些行业中外国投资者的所有权，这些行业通常包括海卒运　

收稿日期：２０１３－１０—１９　

作者简介：程欣然（１９７５一），女，上海人，讲师，研究方向：同际贸易。　

１９５ｆｌＩＩＮＩｔ　［Ｒ｝０　（，Ｎ　ｆ　Ｎ１ＲＦ　Ｐ　Ｅ　ＮＦ…｛　

【安全与质量】Ｓａｆｅｔｙ　Ａｎｄ　Ｑｕａｌｉｔｙ　

２０１３年第１２期（总第４４４期）上　

输、采掘业、能源行业、通信行业、银行业及政府采购，以避免公　

查外国投资的过程中就要向国会汇报。第二，将与国家安全相关　

的重点行业和国土安全领域的产业，加入到了要求委员考虑和　

汇报的范围中。国家情报部门的负责人也加入到审议委员行列。　

另外的变化是，要求投资委员会在不考虑投资涉及行业的前提　

下，对所有与外国政府有关的外国投资者参与的交易进行调查。　

在这样的一系列审议要求变化之前，所有的交易都是被首　

先认定为，对美国经济有积极影响的。而变化之后，所有的交易　

都被首先认定为，对美国国家安全有威胁。这样，所有与外国政　

府有关的投资者，必须首先证明，其交易行为对美国国家安全　

不构成威胁。但是，在布雷顿森林货币体系解体后，尤其是其后　

共服务和公共利益落入外国投资者的控制中；二是审批程序，　

即将通过并购、收购方式进入美国市场的部分外国投资者的并　

购、收购程序中断。　

１．外国投资委员会和《艾克森・弗洛里奥修正案》　

作为《综合贸易法案》的一部分，美国国会在１９８８年通过　

了《艾克森・弗洛里奥修正案》，并由外国投资委员会专门负责　

执行。该委员会的十二名成员负责审查外国直接投资者提交的　

收购报告，进行调查，并确定该项收购交易是否涉及国家安全　

问题。该修正案同时赋予总统广泛的自由裁量权，即对外国直　

接投资者提供的收购进行否决、暂缓，或是进入审议程序。（巴　

尔，２００９）该修正案没有给出国家安全的具体含义。但美国财政　

部规定，所有委员应结合自身代表的部门，将其评估的重点放　

在关系美国国防安全的产品和关键技术上，重点考查可能改变　

被收购公司所有权的项目，不要过多考虑经济因素。　

除了外国投资委员会，各行政部门也可以根据自身的目的　

和要求，制定涉及外国投资的法规，同样可以阻挠外国投资项　

目。比如，美国国防部制定的《国家工业安全计划》中，规定涉及　

关键技术，机密情报，和特种机密情报的行业，不允许外国投资　

者通过收购的方式获得相关企业。这类行政部门的评估，与投　

资委员会并行，互不干涉，但都会影响外国投资者收购、并购的　

顺利进行。　

２．重点行业的重新定义　

“９．１１”事件后，布什总统签署了《美利坚合众国爱国者法　

案》，以期联合和加强美国各部分的力量，在必要的时候，能够　

提供适当的工具，拦截和阻止恐怖主义活动。该法案规定，国会　

将为重点行业提供特殊支持。其中，重点行业被定义为“系统或　

资产，无论有形还是尤形。如果此类系统或资产不能正常运转，　

或被破坏，将严重影响美国的国家安全、国家经济的安全、公共　

健康及公共安全，或以上任何方面的结合”。（ＵＳ　Ｃｏｄｅ，５１９５ｃ　

（ｅ））　

这一定义扩大了重点行业的范围，尤其是特别指出的经济　

类行业。这类行业包括电讯、能源、金融服务、水业、运输业，以　

及对“国防、经济繁荣、政府连续性、人民生活质量至关重要的　

网络基础设施”（ＵＳ　Ｃｏｄｅ，５１９５ｃ（ｂ）２）。２００２年，通过《国土安全　

法案》，国会将识别重点行业的责任转交给国土安全部。同时，　

该法案增加了关键资源的清单，并将这些资源定义为对“政府　

和经济运行可能产生微小影响的、公共或私人控制的资源”。通　

过上述一系列规范的出台，国土安全部确认了１７项经济产业　

属于重点行业和关键资源，并将这些产业分别划归不同的联邦　

政府部门负责审查，来履行基本的保护义务。２００８年，国土安全　

部在内部备忘录中，将生产加工作为第１８项产业，加入到清单中。　

国会和国土安全部门的一系列行为，彻底改变了决策者对　

国家安全的定义。虽然有决策者认为，在涉及国家安全的项目　

中，应将经济因素单独考虑。但仍将外国投资者，尤其是由外国　

政府拥有或控制的外国投资者的投资行为，等同于恐怖袭击，　

认为这样的投资会给美国经济带来重大风险。　

３．《外国投资与国家安全法案》　

２００７年，美国国会通过《外国投资与国家安全法案》加强了　

对外国投资的审核。第一，是要求外国投资委员会在审议和调　

几次金融危机的影响，美元作为储备货币的地位和价值受到了　

影响。为应对这种变化，很多国家都拿出外汇储备，建立主权基　

金，用来对外进行投资，包括美国也在这样操作。所以，相对美　

元的地位受到质疑之前，与外国政府有关的外国投资的数量和　

比例都大大增加了。　

综上所述，外国投资委员会、《国家安全工业计划》和与重　

点行业相关的各政府部门都会同时、但相对独立地参与到对外　

国投资项目的审核当中。　

四、结论与建议　

在经历了三十几年市场的洗礼和培育之后，随着综合国力　

的强大和企业自身的成熟，中国越来越多的企业将全球市场纳　

入到企业的长期战略中，对外投资的规模不断扩大。而在经历　

了金融危机后，目前仍为全球第一大经济体的美国，是中国有　

规模、有实力的企业一定要抢占的市场。虽然遇到华为多次收　

购项目的挫折，但中国的企业不应对美国市场产生恐惧心理，　

仍应按照自身的发展规划执行。　

为保证更多的企业成功进入美国市场，相关行业协会应积　

极进行公关活动。因为美国的现行法规体系没有提供关于什么　

是威胁美国国家安全的具体标准，完全是决策者的集体决定。　

由于东西方意识形态的问题，公关活动不能够在短期内彻底改　

变所有决策者对中国企业的看法，但至少可以争取到大多数，　

可以保证对中国企业投资项目的评估不受到个别利益集团的　

牵制和影响。只要美国现行的评估机制正常运转，中国企业在　

美投资过程中遭遇不公平待遇的情况就会大大降低。　

第二，目前在美投资受阻的企业多数是通过并购、收购的　

方式进入美国市场。实际上，在资金上，很多企业，尤其是国有　

企业是有能力采用绿地投资的方式，在美国独立开始经营自己　

的企业的；在人力资源方面，大量的中国留学生和留学归国人　

员也可以满足企业经营的需要。通过绿地投资的方式，可以绕　

过投资委员会等机构的评估，达到企业拓展国际市场的目的。　

原并购、收购过程中看重的技术等资源，可以在经营过程中，通　

过其他的方式获得。　

第三，无论是经合组织，还是其他一些区域经济合作组织　

关于外国投资的政策性规定，各个签约国都对某些外国投资领　

域有所保留。我国相关涉外机构应积极研究应对措施，充分利　

用国际投资领域的规则，为中国企业海外投资活动增加谈判的　

筹码，让所有评估委员和决策者在做出不支持决定前都需要审　

慎考虑在中国市场可能遇到的损失，中国企业对美投资的成功　

率就会大大增加。　

（责任编辑：赵蕾）　

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