香港行政变迁过程

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2023年12月25日发(作者：)

香港行政变迁过程

一、1997年回归之前的港英政府

（一）香港成为殖民地至1997年回归前港英政府大致的发展与变化：

英国占领香港以后，统治了逾一个半世纪，所推行的行政主导体制本质上并没有变化，但因国际环境和香港本土政治、经济、社会和文化的变更，导致其外在的形式却发生了一系列的变化，具体变化如下：

1. 港英政府的首长是香港总督，他是英女王派驻香港的代表，是香港的首长，下设行政局、立法局协助他工作，有很大的权力，但最终权力集中于伦敦。两局议员全为委任。行政局（成立初期称为议政局）由香港总督主持，邀请知名社会认识担任成员（当时称为意愿），通常有十多人。重要决策均需由总督会同行政局通过后才能执行。行政局有四位当然意愿，包括驻港英军三军司令（至1991年）、布政司、财政司和律政司，其余由总督委任。其实，行政和立法两局就是为总督服务的咨询机构，并无实际的权力，所以，香港的统治权是高度集中在总督手中，由此产生以总督为核心的行政系统主导一切的统治模式，由此而产生了行政权高于立法权的典型的行政主导政制模式。

2. 香港政府一直至1970年代初依然是两层架构，部门直接向布政司负责，事无大小均由布政司决定，造成行政效率低下。为此时任港督麦理浩委任麦健时顾问公司寻找对策。该公司于1972年发表《麦健时报告书》，建议之一就是在布政司和部门之间加入“决[1]策科”，负责制订政策，并由各有关部门负责执行

3. 上世纪80年代，中英就香港问题签署联合声明后，中方就开始着手制定未来香港特别行政区的基本法，设计一套能体现“一国两制”的全新政治体制。 这时，英方马上启动了政改部署，企图利用香港过渡期，加紧推行所谓的“代议政制改革”，想在基本法颁布之前造成既成事实，以影响基本法对未来政制的安排。 “代议政制改革”的目标，说穿了就是要把行政主导改为立法主导，通过提高立法机构的权力和地位来制约行政机构，并最终把回归中国后的香港演变成一个“独立实体”，与祖国隔离开来，以利长期维护英国在香港的政治和经济利益。

（二）回归前港英政府的行政架构：

总督

咨询系统

行政系统

司法系统

监察系统

行政局

立法局 布政司 律政司 财政司

注：红色表示的机关是1997年以前与行政密切相关的机构，我们下面将详细讲解。

1、行政局

根据香港当时有关的宪性文件规定，行政局是一个协助港督进行决策的参谋咨询机构。它并不是一个名副其实的享有特定行政权力的行政组织实体。行政局，历史上也叫“议事局”。其主要任务就是针对港英政府提出的有关治理香港事务的政策，与港督进行讨论和审议，并在全面协商与咨询的基础上，建议是否继续进入立法的落实阶段。港督主持行政局的会议，并担任行政局的当然主席，独揽行政的大权。港督在制定一些的方针政策时，必须和行政局磋商，但请示了英国往事的情况下，港督可以违反行政局大多数的意见。可见，行政决定权在港督，行政局并没有行政决定权，它只相当于港督的智囊团。

2、行政系统——以布政司为首的行政管理机构

在1997年7月1日以前, 香港社会赖以运转的行政系统主要由布政司署及其下属的14个负责决策的科与62个部门和机构组成。经过两次重大改革后，目前行政事务总机构科分为三个层次：上层是布政司署，为总枢纽；中层为，负责定制政策；下层是署，负责执行政策。布政司其实也只是港督的决策顾问,主要负责执行各项政策。

由此可见，在1997年香港回归以前，行政决定权都不在香港人民的手上，港督独揽行政大权，当时的具有行政权的机关充当的是港督的决策顾问和执行机构。

二、1997年香港回归后的香港政府

（一）香港刚回归时行政架构的概况

香港特别行政区政府成立后，政府部门架构大致承袭英治时期，只是名称有所变动，主要是将原“布政司署”改称为“政府总部”；“决策科”改称为“决策局”、“资源科”改称为“资源局”。其时共有13个决策局及2个资源局，决策局分别为政制事务局、教育统筹局、规划环境地政局、运输局、工务局、卫生福利局、民政事务局、房屋局、 保安局、工商局、文康广播局、经济局及财经事务局；两个资源局分别为公务员事务局及库务局。其后部份部门曾被整合，当中较重要的是1998年成立新的决策局资讯科技及广播局及解散文

康广播局；和2000年成立的环境食物局，规划环境地政局改名为规划地政局及将市政总署及区域市政总署解散，并以新成立的康乐及文化事务署和食物环境卫生署取代。

（二）香港政府从1997年至今的主要变化：

1、行政主导

港英政府时期，行政和立法两局就是为总督服务的咨询机构，并无实际的权力，所以，香港的统治权是高度集中在总督手中，唯一可以制衡港督权力的就是英国政府。由此产生以总督为核心的行政系统主导一切，行政权高于立法权的典型的行政主导政制模式。

香港回归后，行政主导的体制亦沿用下来，最主要的原因是，因为行政主导的政制模式能够维护香港的稳定和繁荣，有利于“港人治港”、“高度自治”的“一国两制”的实施，也符合香港在回归后保持原有制度和生活五十年来不变的基本原则。

1997年7月1日，香港回归中国。回归后，香港特别行政区的政治体制是行政权与立法权相互制衡又配合的行政主导体制，行政长官虽然在权力体系中处于核心或主导地位，但是行政长官的权力并不是绝对的专权，而是行政长官的权力要受立法机关和司法机关的监督和约束。请看下图。

行政长官

行政机关

立法机关 司法机关

注：基本法规定，立法会在法定的条件下，可以弹劾行政长官：如立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过调查，符合法定的条件，可以提出弹劾案。行政长官受到来自司法权力的制约是：行政长官就任时应向香港特别行政区终审法院首席法官申报财产，记录在案；如立法会联合动议指控行政长官严重违法或渎职时，可委托终审法院首席法官负责组织调查委员会，并由首席法官任调查委员会主席。由此可见，香港特别行政区的行政、立法和司法权力之间具有明确的制衡机制，任何一方行使权力都受到其他两方的监督，任何一方都不能无限制地滥用权力，损害香港人民的利益。这样规定，有利于维护香港现有的资本主义制度及保持香港的经济、政治稳定发展。

2、高官问责制（The Principal Officials Accountability System）

（1）背景：经济上，自90 年代中期以后，在全球经济一体化的背景下，香港工业经济

急速向知识经济转型，从以资本规模为本向客户为本转移，并与内地经济的联系日趋紧密。但由于金融风暴的冲击以及回归前“高膨胀、高地价”经济政策下积累的经济泡沫的破碎，香港经济一直低迷，失业率居高不下，贫富差距进一步拉大。

政治上，主要有以下两方面原因：其一，回归后行政长官与公务员系统之间的不协调是推行高官问责制的直接原因。而在香港回归之后《基本法》规定行政长官是特别行政区的首长，而政务司(原布政司) 司长及其领导的各政策小组却掌握着政府的运作及各项政策的执行权，从而形成了行政长官与政务司之间的矛盾局面。不仅如此，行政长官也无法有效掌握政府高层官员的人事控制权，出现了被高官集团架空的局面。这种不协调现象严重削弱了特区政府的管理能力。其二，香港高官表现出的不负责任态度引起民众的不满。政务官在香港公务员中只有50 多名，但其能量却相当大，回归后，市民自然对他们报有很高期望。但回归前传统的公务员体制中，实行长俸制，无重大过错不受解职，即使犯了错误，也有中低层官员顶罪。因此高官们几乎不必为其失职而背负责任，形成有权无责的情形。回归后，高官必须与行政长官一起团结一致共同治港。但高官们的心态却未及时调整，许多问题接连出现，如禽流感问题，公营房屋工程问题等，使舆论对高官的批评越来越激烈，因此，港人纷纷要求改变政府体制，加强问责性。在2002 年5 月对2465 名市民的电话访问中，有64. 5 %的受访者支持政府推行高官问责制，反对者仅为14. 5 % 。特首董建华也对此做出反应，在其即将开始第二届任期之际，提出了高官问责制的改革方案。

（2）高官问责制的主要内容：

高官问责制是以合约形式聘用一批直接对特区行政长官负责的重要官员，他们须为政策范畴内的事宜全面承担责任，在极端情况下甚至要辞职。其具体内容有三：1、“3 + 11 方案”；2、主要官员的聘用由公务员制改为政治任命制，向特首负责。3、所有问责制官员都进入行政会议,以强化行政会议的工作。（由于这部分讲的是历史，所以对于高官问责制的内容不便做太过深入的讲解，所以在此就简单带过，如果大家还是认为需要详解，我可以把内容加上。）

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