水库库区占用与管理保护调研分析

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2024年5月1日发(作者：)

水库库区占用与管理保护调研分析

张士辰;赵伟;杨正华

【摘 要】本文依托有代表性的10座大中型水库,采用调查研究方法,研究库区占用

分类方式,提出库区占用主要问题,分析库区占用影响,提出库区管理保护对策建议.结

果认为,根据库区占用特点可将水库分为城市型、景区型、跨界型、供水型、一般

型5类,商业开发、遗留村镇、跨区管理矛盾是库区占用的3类主要问题,建议完善

库区管理法规制度,理顺管理体制机制,尽快制定库区管理保护规划,强化库区遥感监

测分析,建设库区占用数据库.

【期刊名称】《中国水能及电气化》

【年(卷),期】2018(000)011

【总页数】7页(P12-17,46)

【关键词】水库;库区;占用;管理;保护

【作 者】张士辰;赵伟;杨正华

【作者单位】水利部大坝安全管理中心,江苏南京210029;水利部大坝安全管理中

心,江苏南京210029;水利部大坝安全管理中心,江苏南京210029

【正文语种】中 文

【中图分类】TV697

截至2016年我国共建成水库98460座(不含港澳台)[1]，在社会经济发展中作用

重要。库区和大坝是水库系统的组成部分，库区占用影响水库系统正常运行，威胁

防洪安全、大坝安全、生态环境。目前，库区占用严重、库区管理不规范问题已被

普遍认知，在制度、实践、研究等方面进行了积极探索。

在制度方面，主要依据《水法》《防洪法》《水库大坝安全管理条例》《大中型水

利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《河道管理条例》《关于全面推行河长

制的意见》等法律法规，《关于进一步加强和规范河道管理范围内建设项目审批管

理的通知》及《江苏省水库管理条例》《湖北省水库管理办法》《广东省水利工程

管理条例》《南宁市水库管理条例》《尼尔基水库库区水上交通安全监督管理办法》

等部门规章和地方立法，但不论国务院法规还是地方立法，对库区管理制度规定得

都不够详细，虽然涉及到一些库区管理内容(以确权划界和禁止性条款为主)，但不

涉及库区管理体制、商业开发利用、农业开发、基础设施占用、城乡居住及淹没赔

偿等方面，难以适应现状库区管理需要。

在实践方面，多年来在库区管理领域摸索出一些经验，如库区农业开发、林业开发、

渔业开发、旅游业开发等模式[2]及采取水土保持、严格执法等综合治理理念[3]，

同时，库区开发利用严重和加强库区管理已成为广泛共识，水库遇到的库区开发利

用严重[4-5]、跨行政区库区体制不协调[6]、缺少库区管理协调机制[7]等诸多困扰

非常突出。近年来陆续有人大代表、政协委员及社会各界反映泥沙淤积等库区管理

问题，库区管理问题备受关注，库区管理已成为影响大坝安全管理最为薄弱的环节

之一。

在研究方面，结合库区管理实践情况开展有益探索，张远教等[8]提出尽快制定消

落区利用与管理保护政策法规，开展消落区保护与利用规划；陈献等[9]认为大型

跨区域水库库区管理主要问题是法律依据不足、管理主体众多、缺乏统一规划、管

理单位合作意识不强，建议加强法制建设、建立协商机制、构建联合执法制度、加

强基础设施建设；浦前超[10]建议进一步完善库区水资源保护政策法规、建立水资

源监测网络和应急体系、加强库区水资源保护监管；王旭旭[11]将库滨消落带按照

地势分为陡坡型、缓坡型、河口滩地型。

上述制度、实践、研究3个层面已有成果碎片化严重，库区占用特征及库区管理

研究深度不足。本文依托有代表性的10座大中型水库(大型4座，占研究省区大

型水库总数67%；中型6座，库区占用特征有代表性)，采用调查研究方法，研究

库区占用分类方式，提出库区占用主要问题，分析库区占用影响，提出库区管理保

护对策建议。方便起见水库命名为水库1～水库10。

1 库区占用类型分析

按照库区占用和库区管理过程中人类活动特点，将水库划分为城市型、景区型、跨

界型、供水型、一般型5种类型，有的水库横跨2种以上类型。

图1 城市型水库(水库1)

a.城市型。城市型水库是指水库坝区和库区位于城区，库区和坝区进行的人类活动

受到城市规划与发展影响巨大，库区商业开发、临库建设、旅游设施等占用情况较

其他类型水库大，与库区管理与保护要求存在矛盾，但对于城市发展建设而言难以

避免。如水库1(见图1)属于城市型水库，由地方政府统一规划，库区融水利、旅

游、生态为一体，但库区占用问题仍然客观存在，如占用防洪库容的音乐厅、影响

生态环境的旅游设施等。对于城市型水库，库区管理约束和城市发展需求两者应同

时满足，偏废某一方都可能造成库区发展失衡。重点是找准水库管理和城市发展的

结合点，确保库区管理底线要求，侵占防洪库容和影响生态环境是底线要求，以此

为依据约束库区开发建设行为，如库区不开发建设影响防洪库容的大宗建筑，不开

发建设影响生态环境的污染企业，限制农业生产人为活动以限制面源污染。

b.景区型。景区型水库是指地方政府围绕库区发展旅游，将库区按照旅游休闲度假

商业要求打造为景区。景区型水库库区占用情况受地方政府规划或政策影响较大，

除乡镇住宅这类历史遗留问题难以调整外，库区开发利用方向直接受到政府规划或

政策影响。水库2(见图2)是典型景区型水库，被国家旅游局评为5A级风景区，

库区管理范围内商业开发占用项目较多，上规模宾馆酒店有9家，多为历史遗留

问题，这些占用主要受20世纪90年代政府鼓励围绕水库开展多种经营和商业开

发政策的影响。景区型水库与城市型水库类似，库区管理约束与景区发展需求两者

应同时满足，景区规划应考虑到库区管理约束，库区管理范围建设项目不得侵占防

洪库容，人类活动不得破坏生态环境，从而确保水库库区良性发展。

图2 景区型水库(水库2)

c.跨界型。跨界型水库是指库区跨越不同行政区域的水库。从行政区域区分，跨界

型水库的跨界范围包括跨省界、跨市界、跨县界，也有的水库同时跨省界、市界、

县界其中两界或三界；从库区区域区分，跨界水库包括库区管理范围跨界、库区保

护范围跨界。跨界水库库区管理的根本问题是不同行政区域政府针对库区的监督管

理不平衡，跨界水库存在库区无序管理、水库管理单位“买单”的不合理体制机制

问题，因跨界问题导致水库管理单位与库区跨界政府及相关单位矛盾较深，长久以

来这类问题难以解决。如水库3(见图3)85%库区位于该省、15%库区位于另一省，

另一省库区开发利用严重、库区管理保护弱化，水库管理单位及库区执法部门协调

多次无果。理顺跨界水库库区管理体制机制，建立跨行政区库区管理协调机制，完

善相关法规制度，是解决这类问题的关键。

图3 跨界型水库(水库3)

d.供水型。供水型水库是指水库功能效益中为城镇供水是重要方面。由于水库供水

安全属于公共安全和民生问题，影响人员多、区域广，地方政府往往对水库生态环

保和水质保护十分重视，同时结合河长制政策要求，这类水库库区管理相对规范，

如水库4(见图4)。供水型水库库区管理相对规范，库区管理发展趋势较好。供水

型水库需要进一步解决库区乡镇居民占用、农业生产等历史遗留问题，特别是要加

强约束人类行为的规章制度制定工作，使得人类活动能够约束在库区运行管理可接

受的程度。

图4 供水型水库(水库4)

e.一般型。一般型水库即除上述四种情况以外的水库。这类水库在库区占用问题上，

商业开发、工况企业、乡镇占用、农业生产等这几类主要占用类型相对均衡。

2 库区占用问题分析

a.库区管理法规制度不够细化，库区管理依据缺位。《水法》《防洪法》和《河道

管理条例》《水库大坝安全管理条例》及部门规章和地方立法对库区占用与管理作

出了禁止行为规定，但对库区管理体制、管理内容、淹没及赔偿等问题均未涉及；

水库管理单位和政府有关部门虽然在库区管理方面有不同的职责范围，但缺乏具体

的条文规定，对库区人类活动缺少明确条文约束，如对农业生产、林业种植、水土

保持等方面规定不够详细清晰。

b.库区商业开发利用严重，历史遗留问题占多数。库区侵占总体比较突出，8座水

库库区商业开发不同程度地存在，特别是城市型和景区型水库开发尤为严重。占用

具有相似性，共同特点主要是：ⓐ从占用类型看，酒店、公寓、旅游设施等比较

多；ⓑ从占用时间方面看，多数占用属历史遗留问题，历史上大都受当时地方政

府鼓励围绕库区开发利用政策的引导，对库区开发形成既成事实；一部分为近年违

法占用，主要是历史规划内容与现行库区管理制度有矛盾，或地方政府缺乏库区管

理保护意识；ⓒ从占用体量看，一般政府政策引导或主动推动的侵占活动体量比

较大，老百姓的活动体量比较小，如水库库区已由地方政府规划300余亩地进行

开发，审批手续只有水利系统未签字，但开发行为仍然推进中。

c.库区乡镇占用问题长期存在，土地权属纠葛严重。库区乡镇占用问题普遍，8座

水库存在乡镇占用问题，无一例外属于历史遗留问题，建库时主要将受影响居民拆

迁至常水面以外区域，未考虑是否迁移至校核洪水位以外要求，公众对库区土地先

占为主、久占巩固，久而久之形成目前状态。由于库区土地权属不清晰，水库管理

单位与乡镇居民对库区土地争权，有2座水库甚至存在“一地两证”怪现象，库

区乡镇占用土地权属纠葛严重。

d.库区农业生产或林业种植普遍，面源污染问题突出。多数水库库区存在农业生产

问题，库区水质面源污染问题难以避免。目前只有个别水库库区采用政府土地流转

的方式，将这些土地由政府承包下来，再对承包土地的种植活动予以规范。库区农

业生产或林业种植等问题的存在，主要不是侵占防洪库容、兴利库容及对水库调度

和大坝安全的影响，而是对库区生态环境和水质的影响，缺少明确详细的农林和水

土保持人类活动规定是关键问题。

e.跨地区管理引发的问题严重，不同地区之间库区管理不平衡造成很深矛盾。跨界

水库库区占用与管理特征见前述“跨界型”水库描述。跨界水库库区管理根本问题

是不同行政区域政府对库区监管不平衡，上游库区管理部门和下游水库管理单位诉

求不同，导致水库管理单位与库区跨界政府矛盾较深。

f.库区管理体制不清晰、机制不顺畅，库区管理难以规范。ⓐ水库管理单位和政府

相关部门在库区管理方面事权及其边界不明确，上下游权利义务不清晰，部门交叉

扯皮问题突出，综合执法局面远未形成；ⓑ对库区最为熟悉的水库管理单位一般

没有执法权，执法机制不顺畅，如偷鱼、偷钓、电鱼等须即时处理，因无执法权而

没有收缴、罚款、扣人等权利，政府部门来执法则时效性差；ⓒ库区跨界问题导

致部门之间矛盾重重；ⓓ库区占用监测信息共享机制不完善，部门之间未建立信

息交流与共享机制，行业壁垒问题严重；ⓔ受地方政府发展经济意识影响，库区

监管部门难以发挥职能，库区违法行为管不住。

g.库区确权工作复杂且滞后，严重影响库区管理。库区划界因不涉及土地权属利益

问题而相对简单，10座水库库区全部划界至校核洪水位；库区确权所涉土地权属

利益问题复杂，确权滞后问题突出，水库之间差别较大，10座水库库区土地确权

高程3座至校核洪水位、2座至设计洪水位、3座至正常蓄水位、2座未确权，由

于土地权属不清问题导致已确权8座水库中2座存在“一地两证”怪问题，即地

方国土部门对一块土地颁发两件使用证。库区土地确权滞后主要原因有二：ⓐ历

史遗留问题，库区常水面以上土地历史上已经由商业开发、宅基地、农业生产等获

得正规土地证；ⓑ现行规章制度对这一块规定不够详细，库区占用体量大，全部

拆迁不现实，可操作性的规章制度无相关详细规定。

h.部分地方政府或水库管理单位库区管理意识不足，库区管理开展不够积极。虽然

多数地方政府和水库管理单位的库区管理意识逐步提高，但仍然存在部分地方政府

或水库管理单位库区管理意识不足的问题，如10座水库中2座水库仍然围绕库区

大搞商业开发利用。导致库区管理意识不足的原因主要包括：ⓐ政府库区监管意

识不强；ⓑ库区管理体制机制不顺，无序管理问题突出，库区监管部门成就感不

强，久而久之任其发展；ⓒ库区占用属历史遗留问题多，老问题与新制度不衔接。

i.库区管理能力建设不足，影响库区执法有效性。10座水库均存在库区管理能力建

设不足问题，体现在人、财、物三个方面，如县级市执法大队只有固定的一个人，

执法临时找人。库区管理能力与库区管理需求不对称，影响库区执法有效性。

3 库区占用影响分析

库区占用对防洪安全、大坝安全、兴利效益、生态环境等造成影响，进一步细分为

占用防洪库容、影响大坝安全、占用兴利库容、损害供水保障、加剧水库淤积、危

害生态环境、污染水库水质等7类影响。经对库区占用影响进行调查统计(见下表)，

有9座水库存在污染水库水质、危害生态环境问题，比例最高；有8座水库存在

侵占防洪库容、影响大坝安全问题，居其次；有1～2座水库存在侵占兴利库容、

加剧水库淤积、损害供水保障问题，即库区占用很少影响到水库兴利，个别水库因

库区占用导致水土流失影响到水库淤积。

10座水库库区占用影响统计表统计项目占用防洪库容影响大坝安全占用兴利库容

加剧水库淤积损害供水保障污染水库水质危害生态环境影响项数/项7811296占

比/%80

4 对策与建议

a.完善库区管理相关法规制度与技术标准。为规范水库库区管理工作，特别是跨区

域水库库区管理，应加大库区管理立法力度，明确库区管理目标和内容、管理范围

和保护范围、管理体制机制，明确库区管理主体之间责、权、利关系和管理权限，

明确消落区保护与利用政策，明确库区管理范围确权要求，明确库区管理考核机制，

进一步明确和细化法律责任。区分城市型、景区型、跨界型、供水型、一般型5

类水库特点，有针对性地提出库区管理规章制度，不能搞一刀切。制定《水库库区

占用情况调查与分析技术导则》，规范库区商业开发、农业生产、居民住宅、基础

设施等各类占用调查要求和方式，提出库区占用统计分析技术和指标体系，为库区

占用调查提供技术标准。

b.尽快制定库区管理和保护规划。规划中应区分新建、已建水库：ⓐ对于新建水库，

应明确库区开发项目哪些能批、哪些不能批；ⓑ对于已建水库，应明确哪些工程

审批手续齐全、哪些不全，哪些符合近年来地方立法、哪些不符合，对于审批手续

齐全、但不符合近年来地方立法的库区占用项目，调查发现大多数为占用类型，属

历史遗留问题和新制度衔接不足的问题，应明确处置原则和政策，这是规划重点；

对于审批手续不全、且不符合近年来地方立法的占用项目，一般为新发生的违法项

目，也应明确处置原则和政策；ⓒ从库区占用影响角度，对影响防洪库容进而影

响防洪安全者，应当提出库区占补回填或拆除等处置措施；对影响生态环境者，应

对库区管理范围内人类行为进行约束，按照商业开发、居民住宅、农业、水土流失、

基础设施等分类提出有关要求。

c.加强库区占用情况监测监督、数据采集与信息统计。规范库区占用情况监测监督

技术要求，强化遥感监测分析，加强库区视频监测；加强库区占用信息可靠性甄别，

可加强遥感信息与水库管理单位及库区监管部门监督信息比对；尽快建设库区占用

数据库，包括库区管理体制机制、确权划界、占用类型、占用起数、占用面积、占

用时间等；明确库区占用信息统计内容、方式、技术要求，对库区占用面积、占用

起数、不同时期占用情况等方面进行定量统计与分析；加强GIS技术与遥感技术

结合，提高决策技术能力。

d.进一步理顺库区管理体制机制。ⓐ明确库区管理主体之间责、权、利关系，明确

库区管理责任制、库区管理内容、巡库制度、岗位设定、经费来源等，明确库区管

理部门与地方政府的关系；ⓑ建立联合执法制度，跨区域水库所在地各行政区域

的水政、渔政、公安等执法部门和机构应组成联合监察队伍；ⓒ建立库区分区管

理机制，建议库区分一类区(直接管理区)和二类区(间接管理区)，对一类区应细化

不同区域人类活动指导意见，如上区位适合开发利用什么(如林业模式)、中区位适

合开发利用什么(如封滩育草模式)、下区位适合开发利用什么(如生态农业模式、

观光高效农业模式、不动土农业模式等，避免水土流失)等，二类区主要从保护库

区生态环境角度出发作出规定；ⓓ建立库区土地保护与利用的激励与约束机制，

坚持谁使用、谁投入，谁收益、谁保护原则，考虑以类似责任田的形式将利用库区

土地的权利和保护消落地的责任义务一并分配到户；ⓔ完善库区占用信息共享机

制。

e.进一步推进库区确权划界工作。目前库区管理范围土地确权滞后，应首先进一步

明确库区管理范围土地确权要求，明确是否库区管理范围土地都应当由水库管理单

位所有，还是可以部分由水库管理单位所有、部分由占用主体所有，再进一步推进

库区管理范围确权。

f.加强库区管理能力建设。水库主管部门应充分考虑水库实际，制定人员配备、管

理装备、工作经费等标准和管理工作规范，由于库区管理的特殊性，管理人员可

“一人多证”(如水政执法、鱼政执法、航运执法等)，以提高管理效率和避免人员

配备庞大。加强应急指挥系统、水质实时监测系统、卫星遥感系统、地质灾害监测

及预警系统、生态动态评估系统、信息交互系统、航运调度系统等各信息化平台建

设，提高管理的科学性、及时性和准确性。

g.规范统一库区管理有关术语。规范库区占用和库区侵占两种术语，调查发现多数

水库库区占用属历史遗留问题，侵占一词贬义色彩浓厚，库区占用者和库区管理者

均难以接受，今后采用库区占用一词更合适；消落区、水域岸线和库区既有联系也

有区别，消落区是指库水位升降过程中暴露于水上的区域，一般是在校核水位以下

范围内，消落区应当属于自然属性，不应该掺杂人为属性；水域岸线概念侧重于水

面与库岸边坡接触线概念，是一种模糊概念；库区是包括消落区、水面、岛屿等在

内的坝址上游的水库设计概念内的所有区域，一般是坝址以上、校核洪水位以下范

围，校核洪水位以上库区保护范围不作为库区范围。

5 结 语

a.根据库区占用和库区管理过程中人类活动特点，水库分为城市型、景区型、跨界

型、水质型、一般型5大类，城市型、景区型、跨界型水库库区商业开发突出，

水质型水库库区管理相对规范.

b.分析得出9类库区占用和库区管理问题，库区管理依据缺位严重，库区管理体制

机制不畅，商业开发利用、历史遗留村镇、跨地区管理3类问题是库区占用主要

问题，库区管理能力建设不足，库区土地确权工作滞后。

c.库区占用导致占用防洪库容、影响大坝安全、占用兴利库容、损害供水保障、加

剧水库淤积、危害生态环境、污染水库水质7类影响，其中，污染水库水质、危

害生态环境问题比例达90%，侵占防洪库容、影响大坝安全问题居其次，占80%。

d.建议完善库区管理法规制度和技术标准，尽快制定库区管理保护规划，加强库区

占用监测监督和数据采集及信息统计，进一步理顺管理体制机制，进一步推进库区

确权，加强库区管理能力建设，规范库区管理有关用语。fffff7

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