美国智库因素影响下的拜登政府对华政策走向

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2024年7月15日发(作者：)

智库观察

宋静司乐如I美国智库因素影响下的拜登政府对华政策走向

美国智库因素影响下的拜登政府对华政策走向

文/宋静司乐如

世界正经历百年未有之大变局，大国博弈烈度加剧，

国际秩序深度调整。特朗普执政四年来，中美关系在艰难

动荡中前景堪忧。2020年美国大选实现了两党更替，中美

关系也迎来重新洗牌的时间节点。在美国政治生态中，智

库参政是白宫决策链上较为重要的组成部分。建制派拜登

的上台使智库精英重返决策中心，为学界观察分析美国对

华战略调整的新变化提供了重要窗口。

域居权威地位，2010年设立卡内基一清华全球政策中心，

在推动和平解决朝核、伊核议题上谋求加强与中国对话与

合作。总统气候问题特使约翰•克里曾任参议院外交委员

会主席，曾主导《巴黎气候协定》的谈判，并推动了中美

气候合作议程。杰弗里•普雷斯科特是耶鲁中国中心创始

人，关注中国政治制度与人权政策。随着印度_力和战略

地位的提升，阿斯彭研究所、布鲁金斯学会和卡内基国际

和平基金会陆续在印度设立办事处，印裔学者在美国战略

界的话语权明显上升，阿什利•泰利斯、拉贾•莫罕、希

夫纳•图克拉尔、阿帕尔娜•潘德等不遗余力地推动印美

合作与“印太战略”。

拜登及其团队对前两任总统对华政策进行反思，提

出对华政策的基本主张。第一，明确了现阶段的中美关系

定位，即“中国不是美国最大的威胁，而是最大的竞争

者”。这一表态否定了特朗普将中国视为“对手”或“敌

人”的论断，也与奥巴马的一般性“伙伴”有很大差别。

布林肯视中国为“本世纪面临的最大挑战”，主张与中国

展开“基于国家利益和价值观的全面竞争”，在“强势地

位”上与中国对话，辅以军事威慑，但支持高层接触以避

免误判。拉特纳主张中美关系应超越遏制范式，呈现“有

限竞争”和“必要合作”的图景，即根据事态和领域进行

选择性竞合，定位更加长远。坎贝尔主张纳入“良性竞

争”的元素，同时以预防性外交避免军事对抗。第二，强

调“不冷战，不脱钩”的战略底线。同时，减少对中国商

品的依赖，以多边主义规制中国的发展模式和对外行为，

在“设定条件”后与中国在气候、卫生、防核扩散等方面

进行合作，在科技领域以“小院高墙”策略来确保美国优

势。第三，回归“以规则、制度为基础的国际秩序” “多

边主义和自由贸易”，再塑民主联盟体系和伙伴关系网

络。拜登团队除了将战略关注点转移到“提升自身竞争

力”，还强调以“意识形态竞争”制衡中国崛起，准备

召开“世界民主峰会”，以“重振自由世界精神信仰和

共同目标”，致力于对华发动价值观外交的攻势。

拜登新政府精英团队及其对华政策倾向

围绕各政府职能部

I

'

j

,拜登以原奥巴马魔下的老臣和

嫡系亲随、民主党新生代精英为核心班底，反特朗普的共

和党和无党派人士为补充，组建了多元化的政府内阁。其

中，外交与国防团队的智库背景深厚，是确定中美关系的

主体力量。团队成员主要包括国务卿安东尼•布林肯、国

家安全事务助理杰克•沙利文、“印太事务协调员”库尔

特•坎贝尔、国家安全顾问埃利•拉特纳、高级顾问托马

斯•多尼隆等。其中，布林肯谙熟国际事务，审慎温和，

注重预防性威慑外交和价值观外交，曾经主持中美战略安

全对话。沙利文、坎贝尔和拉特纳组成的“铁三角”是拜

登政府给中美关系定基调的关键核心。沙利文曾创立反对

特朗普政策的“国家安全行动组织”，囊括民主党建制派

外交和国家安全委员会重要成员。坎贝尔曾是奥巴马“重

返亚太”战略的主要设计者，如今以“印太事务协调员”

的身份，统筹策划美国对华事务、南亚与东亚事务、大洋

洲事务。拉特纳对华相对强硬，富有攻击性.也是拜登政

府策划“印太战略”的主推手。拜登竞选首席策略师多尼

隆在协调中美高级别对话的沟通中扮演积极角色，他反对

贸易保护主义，主张通过跨大西洋贸易和投资伙伴协议建

立跨大西洋盟友关系。拜登还提名希拉里的外交顾问罗

拉•罗森伯格担任新设的“中国事务资深主任”，并将台

湾事务交由东亚暨大洋洲事务主任负责，在政治意义上有

意制造台湾的实体身份。国土安全部部长亚历杭德罗•马

约卡斯在制定国家网络安全战略和保护方面发挥过重要作

用，曾牵头与以色列和中国展开网络安全协议谈判。新任

中央情报局局长威廉•伯恩斯是美国老牌知名智库卡内基

国际和平基金会的主席，该智库在研究核不扩散和军控领

影响拜登对华决策的代表性智库与政策报告

各大智库纷纷组织撰写和发布报告，依照议题关注

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度高低依次为“印太战略”、技术竞争、价值观冲突、

多边规制、台海问题。

布鲁金斯学会组建了对华战略汁划小组，建议新政府

应从长远角度看待中美关系，设计出对华政策的总框架。

第一，肃清特朗普外交遗产，废除联邦调查局的“中国项

目”；重新开放美驻成都总领事馆和中国驻休斯顿总领事

馆；结束管制性贸易，就结构性问题与中国在第二阶段协

议降低美国关税，淡化汇率和贸易失衡；与中国就其在

W

际经济机构中的作用进行谈判磋商；确保美国经济的大部

分领域对中国保持开放。第二，重启中美在气候、司法上

的治理合作，探索与中国应对新冠疫情的合作形式，测试

在朝核

M

题上合作的可能性。第三，优先考虑同盟关系，

通过渐进方式恢复与华对话；制定与中国打交道的替代经

济战略；制定多边技术和网络安全政策，解决数据安全

M

题。第四，恢复人权对话，要求中国改变对新疆，西藏和

香港地区的“政治打压”；恢复美国在中国内地、香港的

和平队和富布莱特项目；支持中国“国内改革者”就制定

人权规范开展公共外交。

当前中美战略竞争正呈现出新的特点，即在地缘竞争

上从亚太区域向印太区域转移，在领域竞争上从经贸领域

向科技创新领域拓展，在博弈主体上从单打独斗向多边规

锁转变。新美国安全中心紧扣上述关键性导向，提出制衡

中国的三大具体思路。第一，加快“印太战略”的实施，

包括构建“微多边”排华机制，探索美日印联合防务，促

使美日韩合作回到正轨，建立美法印财团，主办美

H

澳安

全对话；在东南亚塑造共同行动愿景，支持印度作为军事

平衡力量给中国制造安全困境，与欧洲加强在印太地区的

合作；促成高标准多边贸易和投资协定，加强与世界银

行、亚洲开发银行的合作，支持印太地区的高质量基础设

施项目、援助计划；主办印太地区首脑会议，利用盟友、

伙伴来影响美国未加入的上合组织、亚信会议、亚投行、

区域全面经济伙伴关系。第二，设计美国数字发展战略，

将战略重点放在中国周边地区和邻国，优先与“摇摆国家”

进行“巧接触”，把印度、印尼、越南、新加坡等作为支

点，结成广泛联盟；促使发展中国家放弃屮国的数字服务和

产品；组织关于人工智能伦理和云计算互操作性标准的盟友

对话、智库交流；组建美国“数字代表团”进行海外商务外

交；在“数字监管体系不自由”的国家建立“开放、自由”

的数字生态系统。第三，加强跨大西洋对话，推动北约组织

应对北京的挑战，通过投资审查、共享商业情报、多边出

口管制来限制关键技术流向中国；建立美欧

H

三方技术联

盟，开发新型军事技术；联合研发和部署5

G

接入网络解

决方案，开发数字基础设施替代项目；重启跨大西洋贸易

谈判，促进供应链环节多样化，创设美欧投资资金，以应

对“一带一路”倡议；利用世界贸易组织（

WTO

)、反垄

断政策、工业标准制定、

N

家筛选机制来抵制中国的国企

补贴、税收减免、低成本贷款、贸易和投资壁垒；建立保

护数据隐私的国际规范和标准，调整法规

“台湾牌”一直是美国制衡中国的重要筹码、战略

与国际问题研究中心提出一系列助长“台独”的新路径。

第一，扩大美台双边合作领域，如技术安全、全球供应

链、网络经济间谍、劳动力市场和能源供应。启动美台

贸易协定

（BTA

)谈判，协助台湾加入全面与进步跨太平

洋伙伴关系协定

（CPTPP

)、区域全面经济伙伴关系协定

(

RCEP

)、“民主十国集团”（

D

10)及太平洋岛屿对

话倡议，扩大与美国国际开发金融公司的合作，并将台湾

纳入旨在取代"一带一路”倡议的“蓝点网络”，加快其

融入印太“民主治理”进程。第二，加强台澳日联盟，扩

大美台防务对话范围，增加对台军售，与

H

澳情报共享，

发起太平洋威慑计划，以解决地区

H

益恶化的军事平衡

H

题。第三，扩大台湾对国际组织的参与，如世界卫生组

织、国际民航组织和国际刑警组织。第四，加强与台湾各

政党的接触，调解岛内政党之争，保证台湾政治精英对美

的忠诚度。第五，国会、州政府和地方政府应加强对台接

触，向台湾美国研究所（

AIT

)提供更多财政支持，增加

富布莱特学术交流和博仁奖学金项目，培养从事美台安全

事务的人才。

相比而言，布鲁金斯学会的报告多出自知华派之手，

注重接触合作和价值观对话，提倡有序竞争、风险控制，

集中释放中美“竞合共存”的政策导向。新美国安全中心

的报告出自强硬派之手，体现出对华竞争、防范、制衡的

一面，揭示了未来美对华战略的总体布局、重点领域和制

衡方式。战略与国际问题研究中心在对台报告中企图将台

湾打造为“印太战略”的代理人和重要支点，加快“切香

肠”式的渐进侵蚀，暴露出有意以台湾

M

题激化中美恶性

竞争的战略企图。

美国战略界对华政策大辩论

美国国内在对华政策上始终存在多种声音。政策辩

论具有导向精英舆论和凝聚政策共识的政治功能，直接影

响华盛顿对华决策思维。2008年开始，美国战略界展开大

辩论，“临界点”“注定一战”“修昔底德陷阱”甚嚣尘

上，“新冷战”气氛一度笼罩美国社会。2015年3月，美

国外交学会发表《修改美国对华大战略》报告，强调“平

衡中

N

崛起”，指出美中战略竞争是未来常态。这成为特

朗普上台前美国战略界的基本看法。2019年7月，美国战

略界再次掀起对华战略调整的大辩论。按照立场和倾向，

辩论方大致可分为两派：一是以艾伦•弗里德伯格、阿什

利•泰利斯为代表的强硬派，多来自意识形态浓厚的右翼

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保守派/共和党智库，主张放弃接触、强化制衡；二是以

史文、傅高义为首的温和派，多来自走中间路线的自由派

/民主党智库，主张接触合作、缓解竞争。

强硬派认为，中美战略竞争已经形成“新冷战”的

格局。弗里德伯格常年鼓吹"中国威)协论”，提出“中国

不仅是经济竞争对手，也是地缘政治和意识形态的竞争对

政的合法性。虽然现阶段中国尚面临环境、社会、人口老

龄化和公共卫生问题，但美国不应低估中国政府通过反腐

运动、军队改革和扶贫攻坚战等赢得公众的能力。最后，

温和派建议美国政府制定对华政策时须谨慎、务实，承认

中美经贸往来与全球性问题合作的现实价值，同时与“志

同道合的国家”合作，以军事力量为后盾，建立“力量均

手”，认为“德日没有足够的人力、资源或工业基础，

苏联则被灾难性的低效政策所累。相比，中国的幅员、

经济规模、相对开放性和威权意识形态相结合，拥有抵御

美国的战略能力”。面对中美实力日益接近的现实，强硬

派认为“中国威胁”来自物质实力和强势政权的结合，质

疑中国在金融危机爆发后，其长期战略意图已出现激进转

变。第一，“中国运用‘锐实力’扩大在发展中国家和国

际组织中的影响力，根据非自由、专制的偏好，重塑国际

规则、规范、标准和机构。长远看，将分裂、诋毁和削弱

民主政体的吸引力，是西方的‘系统性对手’ ”。为此，

“美国必须以‘全政府’方式对华施压”。第二，“‘命

运共同体’是中共在外交领域构建‘统一战线’、取代西

方联盟的策略。‘一带一路’倡议改变了现有的国际机

制，塑造了沿线国家的观念和政策，侵蚀着美国全球领

导力的根基”。第三，中方否认西方普世价值存在，重新

定义现有国际规范，在“民主尚未扎根”的地方强化“威

权主义”，因此建立“民主政体共同市场”才是解决之

道。“部分脱钩

（partial

disengagement

)是战略竞争的必要

手段”，“美国须暂时放弃建立一体化的全球经济梦想，

重建自由贸易体系”，“把全球供应链从中国转移到盟国

手中”。印裔学者泰利斯强烈推销印度作为平衡中国的战

略角色，不遗余力地打造针对中国的“印太战略”，呼吁

美国应帮助印度建造航母对抗中国。

温和派否认“中美地缘政治竞争论”。他们认为，虽

然中国的军事力量在广度和规模上给美国带来巨大挑战，

但不具备全球投射的能力。“对抗性竞争”，“重建在中

国边界上的军事主导权”，必然会导致地区稳定的破坏和

代价高昂的军备竞赛。而可行之策是“确保任何一方都不

能控制中国沿海地区的领空和水域”，“确保能够在海上

对中国空、海力量造成不可接受的损害”，以此威慑中

国，而不是领土攻击。在南中国海问题上，与其与亚洲大

陆国家建立脆弱的联盟关系，不如以“合作式螺旋”进行

创造性外交，促其回归国际法、规则和克制。由于中美在

空海、网络和太空领域危机升级的风险越来越大，温和派

呼吁华盛顿应与北京接触，纠正地缘政治竞争的做法，特

别是要建立和加强严重不足的危机管理机制，增加对话沟

通的机会，最高领导层要参与维护“运作信任”。同时，

温和派强调要尊重中国，放弃颠覆中国政权的企图。改革

开放使中国社会日益多元化，并与外界接轨，执政党有执

衡”的亚洲。

总体上，这场大辩论就对华战略调整必要性形成基本

共识：未来五至十年是中美战略竞争的关键期，“全面竞

争”已成为美国对华政策制定的基本出发点。

结论

中美关系在短期将有所缓解，但利弊皆有。乐观而

言，拜登新政在精英政治逻辑运作下还是有极大的确定

性，部分纠偏特朗普极端激进的对华外交遗产。中美战略

诉求在不同层次上，美国希望维护全球领导地位，中国要

维护发展权，双方都有回旋余地。悲观而言，中美关系从

“自由落体”到“止跌回升”的转变是不现实的，其对华

战略调整也是自身调整，面临诸多内外困境。相反，拜登

政府不会轻易放弃特朗普对华极限施压的既得成果，在维

持现状的情况下对中国是否愿意在未来谈判中作出实质性

让步进行耐心观望和战略试探，并在修复同盟关系的基础

上，将“印太战略”、数字战略、跨大西洋关系、台海问

题作为主要抓手，对中国进行组合式制衡，同时伴随着

“经济有限脱钩”与“技术加速脱钩”的趋势演化。总体

看，拜登政府的对华政策脱胎于奥巴马的“接触政策”和

特朗普的“冷战对抗”，战略语境从“新冷战”转向“竞

争性共存”，形成“选择性接触、选择性竞争、选择性对

抗”的基本模式。由于民主党善于组合拳的套路，对华政

策调整有“全方位”“多议题”联动的特点，中国须建立

内外联动的机制，一方面正视在结构性矛盾下中美竞争的

客观事实，做好“二次改革”与“国内国际双循环”的功

课，控制好竞争与合作的动态平衡.防止“过度竞争”演

化为“进攻性对抗”；另一方面要在国际社会推动多边合

作与文明对话，避免竞争导向“泛多边化”“泛安全

化”“泛意识形态化”。修复中美关系需要时间，更需要

智慧。如何确保战略互信是中美外交长期面临的困境，中

方应抓住美国政治钟摆带来的换挡期，及时作出必要、全

面的战略回应，推动中美对话机制早日恢复，主动参与议

程设置，争取促成中美新的战略稳定，创造性地锚定中美

大局，实现“软着陆

”。S

【宋静系山西

B

经大学马克思主义学院副教授，司乐如

（Lora

Saalman

)

系璣典

斯德哥尔摩国

际和平研究所高级研究员；摘自

《世界

经济与政治论

坛》2021

年第

1

期】

年第4期

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