拜登政府网络安全政策调整及对华博弈

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2024年3月13日发(作者：)

网络空间战略论坛

yberspace Strategy Forum

拜登政

府网络

安全政

策调整

及对华

博弈

文

│

中国社会科学院美国研究所副研究员

李恒阳

句号。根据拜登本人及其外交和安全团队在竞选期

间的言论分析，网络安全是新一届美国政府的关注

重点。拜登政府上台后将对特朗普时期的网络安全

政策进行适度调整。在其国内，美国将提升联邦政

府和地方政府的网络安全管理能力并加强网络部队

的建设。在国际上，美国将加强与盟友和伙伴的合

作，并强化对数字空间战略对手的打压。鉴于美国

视中国为战略对手的基调没有改变，中美网络空间

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年的美国大选，最终

以拜登的胜利画上了

述两位网络协调员的举措甚至遭到了很多共和党人

的反对。两党联合领导的网络安全委员会曾建议恢

复这两个职位。拜登上任后在美国国家安全委员会

设立了一个新职位，即负责网络和新兴技术的国家安

全副顾问。原美国国家安全局网络安全总监安妮·诺

伊伯格（Anne Neuberger）承担这一新职务。此外，

国务院恢复网络安全协调员的可能性也较大。

国土安全部下辖的网络安全和基础设施安全局

（CISA）的地位会有所提升。2020年7月，有美国

国会议员提出一系列改革网络安全和基础设施安全

局的立法草案。其中，《网络安全和基础设施安全

局局长和助理局长法案》草案提出，该局局长应该

每届任期五年，最多两个任期，从而保障领导职位

的稳定性。《2020年加强网络安全和基础设施安全

局法》草案则要求，该局应审查如何使用额外拨款

支持国家风险管理、联邦信息系统管理以及网络安

全的公私合作，力图通过提供更多的资金和资源增

强该机构的能力。

博弈会更趋激烈。

一、对内提升网络安全管理能力并加

强网军建设

网络安全管理能力是一国管理网络安全的综合

能力，涉及相关政策的制定和实施、监管岗位的设

立或撤销以及管理部门的内部改革等方面。鉴于网

络安全被拜登政府视为重要的国家利益，新政府将

采取措施增强在数字领域的行政管理能力并加强网

络部队的建设。

（二）提高州和地方政府网络安全水平

维护地方政府和公共机构的网络安全有利于提

升美国在虚拟空间的整体实力。近年来，美国各州、

地方政府、医院等部门遭受了一系列勒索软件的攻

击。勒索软件可能会影响紧急服务并危及公共安全。

有的城市在受到勒索软件攻击两周后仍无法提供基

本的城市服务。这些恶意软件的攻击使地方政府损

失了数千万美元。随着勒索软件使用者采取新的策

略，地方政府和机构面临的威胁继续扩大。2020年

9月，美国众议院通过了《州和地方网络安全改进

法案》。该法案计划每年向各州拨款4亿美元，以

改善州及地方政府的网络安全状况。拨款计划还要

求各州提供配套资金。联邦政府的拨款将有利于提

高各州信息技术方面的预算，可以在提升网络弹性

方面有更多的选择。

（一）强化网络安全管理

拜登上台后，联邦政府有可能对管理网络安全

的重要机构和关键岗位进行改革。新政府希望通过

改革提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、

运转协调的数字空间管理体制。特朗普政府取消了

两个关键的网络安全管理岗位，一个是白宫国家安

全委员会网络安全协调员，另一个是国务院网络安

全协调员。白宫网络安全协调员主要是领导国家网

络安全战略和政策的制定并监督其实施，同时确保

联邦政府与私营部门、非政府组织、各级政府以及

其他国家的有效合作。国务院网络安全协调员则负

责领导美国网络安全外交事务。特朗普政府取消上

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新冠肺炎疫情在美国的肆虐凸显了政府服务数

网络空间保持克制；通过国际参与和合作建立的规

字化的重要性。为了抵御未来的大规模流行病或灾

范体系，可以促进负责任的行为并劝阻对手避免利

难性的网络事件，美国需要确保远程数字服务的安

用数字攻击损害其他国家的利益。

全可靠。为了提升州、地方、部落和属地政府的办

美国认为，西方国家制定的网络空间规范并没

公效率、安全性和灵活度，拜登政府将努力推动相

有很好地得到执行。美国希望利用执法行动、经济

关部门向云端迁移，从而完善其数字基础设施现代

制裁、外交施压和信息共享等手段，加强网络规范

化进程。这样的改革尽管短期投资较大，但对美国

体系的建设，以更有效地说服各国遵守规范，并惩

国土安全和缩小民间数字鸿沟有着深远的意义。

罚违规的人。未来，美国政府将努力建设由“志同

（三）继续推进网络部队的建设

道合的盟友”和合作伙伴组成的联盟，以维护其在

拜登政府在网络部队建设方面的具体战略执行

网络空间的利益和主张。

可能有所调整。特朗普任内，网络司令部被升级为

在数字空间，俄罗斯和中国被认为是美国的主

美军第十个联合作战司令部，地位与中央司令部等

要战略对手。在特朗普任职期间，由于网络攻击原

主要作战司令部平齐。此后，特朗普签署了一项指

因，美国对俄罗斯采取了一些制裁措施。但是，美

令，授权军方可以更自由地展开进攻性网络行动。

国国内舆论认为力度不够。这导致俄罗斯的网络攻

拜登支持特朗普的这一决定。在奥巴马时期，网络

击没有明显的减少。此外，特朗普一直对俄罗斯干

部队发动攻击前要经过许多联邦机构的高层讨论，

预2016年大选持怀疑态度，这与美国情报界的认知

行动的效率会受到影响。特朗普政府将决策权下放

差距甚大。2020年大选期间，美国民主党认为，俄

给国防部后，军方可以自由地部署其先进的黑客工

罗斯又实施干涉。拜登已经公开谴责俄罗斯策划向

具，而无需国务院和情报界的同意。拜登认为，有

《纽约邮报》发布未经核实的电子邮件，目的是使

些网络行动可能非常精确，以至于按原来总统令行

他和他的儿子亨特·拜登感到难堪，从而帮助特朗

动是不必要的。拜登还赞同网络司令部制定的“持

普竞选。相比之下，特朗普政府试图淡化俄罗斯干

久参与”战略，尽管他承诺会对其进行适当的审查。

预大选的情况。从竞选期间的言论看，拜登政府对

该战略通过持续的战术摩擦迫使对手将资源转移到

俄罗斯的网络活动非常关注。未来，如果俄罗斯入

防御方面，从而减少其发动数字攻击的意愿和能力。

侵美国的某些关键部门，包括选举系统、金融系统、

这意味着网络部队需要一直在数字空间跟踪对手，

交通系统或能源公司等，美国政府很有可能采取强

并越来越多地采取进攻行动。由此推断，拜登政府

硬措施，包括制裁、起诉和报复性网络打击等行动。

领导的网络部队的攻击性不会减弱。

来自俄罗斯的网络攻击在拜登就职前再次成为

各方关注焦点。2020年12月，美国联邦政府以及

二、对外加强与“盟友”合作并施压

一些重要机构遭到网络攻击，涉及国务院、财政部、

战略对手

国土安全部、商务部和国立卫生研究院等。根据火

眼公司和微软公司的调查，黑客通过更新“太阳风”

与特朗普“美国优先”的政策不同，拜登更注

（SolarWinds）公司的网络监控软件获取对受害者

重与国际“盟友”的合作。拜登政府将强化世界“民

的访问权。SolarWinds公司的报告称，全球有近

主国家”联盟的发展，为美国领导世界夯实基础。

18000名客户受到影响。美国情报官员认为，这是

在虚拟世界，拜登政府将深化与盟友及伙伴国的合

由俄罗斯对外情报局下属部门发动的黑客攻击。但

作，保护西方国家在网络空间共同的利益和价值观。

是，俄罗斯驻华盛顿大使馆认为，有关俄罗斯黑客

美国认为，通过加强规则和非军事手段建设，

入侵的报道是毫无根据的。俄罗斯大使馆在脸谱发

可以塑造国际关系行为体的负责任行为并鼓励其在

表声明称，在信息领域的攻击与俄罗斯的外交政策

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和国家利益相矛盾。针对这次攻击，当选总统拜登

发表声明称，其领导下的政府将把网络安全作为各

级政府的重中之重。从上任之时起，拜登政府将把

处理这一攻击行为作为重要工作。拜登入主白宫后

立即采取行动，指示情报部门全面审查SolarWinds

事件和俄罗斯干预2020年美国大选的相关情况。

2021年1月26日，拜登在与俄罗斯总统普京的通

话中再次表达了对SolarWinds事件的关注。鉴于

这次攻击是“美国历史上最严重的网络间谍攻击之

一”，拜登政府未来有可能对俄罗斯采取制裁等严

厉措施。

美国联邦通信委员会（FCC）表示，开始撤销中国

电信在美国市场进行业务运营的授权，并将采取进

一步措施打击中国企业在美国电信领域的运营。事

实上，美方有关做法根本没有任何事实依据，完全

是恶意抹黑和政治操弄。为消除疑虑，华为公司曾

表示，愿意与客户签署“无后门”协议，愿意在任

何国家建立网络安全评估中心。华为和中兴等中国

网络设备公司从来不会在产品中设置后门，也没有

把客户数据提供给政府，美国在滥用国家力量打压

中国高科技企业。

（二）通过司法途径对华施加压力

美国政府会通过司法手段在数字空间抹黑中国。

2014年，奥巴马政府发布了针对“中国黑客”的第

一份起诉书。此后，美国司法部门一直没有停止利

用司法手段打压中国。2018年，美国司法部对一些

所谓的中国“黑客攻击”进行起诉。美国政府通常

知识产权和商业机密。美国认为，中国的黑客行为

覆盖面广，目标行业包括高科技制造业、医疗器械、

制药、商业、教育、太阳能和国防等。美国认为，

中国通过数字攻击获取了大量有价值的数据，包括

技术设计方案、制造工艺、测试方式和结果、源代

码以及药物化学结构等。这些信息可以大大节省产

品创新的研发成本，从而为相关实体参与市场竞争

积累优势。

美国还经常把其他国家受到的网络攻击和中国

联系在一起，力图联合这些国家对中国施压。由于

美国的一些西方盟国科技水平高，美国在司法起诉

中会有意提及这些国家受到“中国攻击”。美国宣称，

中国黑客攻击了全球很多企业，并且盗窃了许多敏

感且有价值的商业秘密、技术指标、数据和个人信

息。美国认为，中国黑客的行为不仅是为了自己的

利益，而是有中国政府的“背后支持”。美国称，

有中国政府背景的网络犯罪不仅威胁美国，而且威

胁到其他支持公平竞争、国际准则和法治的国家。

美国的指责不利于中国树立在国际事务中负责任大

三、对华继续维持“打压式”总体战略

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拜登执政后，美国在网络空间打压中国的总体

战略不会有大的改变，而且，双方在5G领域、司

法诉讼和网络空间治理规则方面的博弈会逐渐加强。

指控“中国黑客”窃取大量数据，侵害美国企业的

（一）在5G网络领域对华打压

为了限制中国在5G领域的影响力，拜登政府继

续推进“清洁网络计划”的概率较大。美国称，其

“清洁网络计划”根植于国际公认的数字信任标准。

这反映了美国的“法治、民主和人权”等价值观。

美国诬陷中国企业在全球推动5G网络建设对数据

隐私、网络安全和人权构成威胁。

美国将推动更多的国家、电信运营商和企业加

入“清洁网络计划”。截至2020年12月底，有50

多个国家加入了该计划。其中，在27个欧盟成员国

中，有26个加入该计划。一批行业领先的公司也加

入了该计划，包括甲骨文、富士通、思科、西门子、

日本电器和惠普等。未来，美国希望把“清洁网络

计划”扩展到清洁无人机、清洁数据中心、清洁货

币和清洁物联网等方面。美国对中国电信企业的遏

制是要维护自身的高科技垄断地位，完全违背市场

原则和国际经贸原则。美国的冷战思维和零和博弈

思想不利于中美两国在数字空间建立战略互信。

美国将继续推进对华为等高科技企业的出口管

制，从而保障其所谓“供应链安全”。2020年12月，

国的形象。对中国“政府支持的黑客行为”作出指

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拜登执政后，网络安全在美国国家安全战略中的地位将进一

步上升。尽管在处理中美关系时新政府会采取更为理性的策

略，但是对华强硬的总体战略已经成为两党的共识。在网络

空间，美国的战略目标是维持霸权地位和主导优势。

控，是美国威慑战略的一部分。美国通过打压中国

中国认为，应在各方普遍参与基础上，达成反映各

树立在虚拟世界的领导地位。中国政府坚决反对美

国意愿、尊重各方利益的全球数字治理规则。2020

国把网络安全问题政治化、污名化的霸权主义做法。

年9月，中国发起《全球数据安全倡议》。该倡议

2020年9月，国家计算机网络应急技术处理协调中

包括客观理性看待数据安全，致力于维护全球供应

心发布的《2020年上半年中国互联网网络安全监测

链开放、安全和稳定，反对利用信息技术破坏他国

数据分析报告》显示，中国是网络攻击的主要受害

关键基础设施或窃取重要数据等。中国的主张受到

者之一，而美国是针对中国网络攻击的最大来源国。

俄罗斯和东盟等国的积极评价。中国支持联合国在

（三）利用网络空间治理规则差异

全球数字治理领域发挥关键作用，并努力推动国际

美国力图将其意识形态和价值观体现在全球网

社会共同为信息技术的开发和应用塑造开放、公平、

络空间治理理念中，倡导所谓“自由、安全、可互

公正、非歧视的环境。

操作”的互联网，公民在现实世界的基本“民主、

拜登政府上台后，将继续在数字空间倡导西方

自由和人权”在网络空间也应该同样受到保障。

理念，从而为树立美国在虚拟世界的全球领导地位

2019年，美国召集32个西方盟友发布《布拉格提案》，

奠定基础。随着网络空间国际规则制定进程不断深

提出5G安全标准。该标准对供应商所在国的法律

入，主权国家的作用越来越重要。中美两国在治理

环境、治理模式、有无安全合作协议等提出要求，

理念上的差异不利于数字空间的危机管控和争端解

在全球限制中国电信设备制造商的意图十分明显。

决。未来，如果美国不能兼顾广大发展中国家的利

2020年5月，应美国国务院的要求，美国智库战略

益，网络空间的国际治理将面临严峻挑战。

与国际研究中心（CSIS）召集了来自亚洲、欧洲和

美国的25名专家，制定了《电信网络和服务的安全

性和信任标准》。该标准是对《布拉格提案》的

四、结语

补充，提出了判断电信供应商可信性的31条标准。

拜登执政后，网络安全在美国国家安全战略中

该标准对电信设备供应商总部所在国家的政治制度、

的地位将进一步上升。尽管在处理中美关系时新政

司法状况、人权标准等都做了规定，带有明显的政

府会采取更为理性的策略，但是对华强硬的总体战

治偏见。

略已经成为两党的共识。在网络空间，美国的战略

中国在国际网络空间治理领域秉持多边主义思

目标是维持霸权地位和主导优势。随着中国科技水

想，并坚持公平正义。加强全球数字治理，需要各

平的不断进步，中美之间的网络空间博弈将日渐加

国普遍参与、民主协商。无论是发达国家还是发展

剧。未来，中美应该加强在网络空间的信任与合

中国家，都有权利在数字时代提出自己的主张。中

作。中国将本着开放、包容、互鉴的原则，与各国

国反对个别国家拉“小圈子”，搞排他性做法。共商、

共同推进全球数字治理，携手打造网络空间命运共

共建、共享是解决全球网络空间治理的正确出路。

同体。

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