香港特别行政区制度

admin管理员组

文章数量:1531399

2023年12月25日发(作者：)

《中国政府与政治》课程论文

——香港特别行政区制度

赵庆吉、玉珍、胡馨

内容提要:香港特别行政区制度是国家根据宪法、通过基本法设立的国家管理香港这一特殊地域的政治制度。这一制度的基本内容包括三部分:一是中央与特别行政区关系的制度，二是中央权力行使的制度，三是特别行政区内部行使高度自治权的制度。这一制度的特征是:实行资本主义制度、享有中央授予的高度自治权、保持原有的普通法制度并享有终审权、允许保留其他的原有的制度基本不变、制度设置和实施方式法治化程度非常高。香港特别行政区制度丰富了我国的单一制，是我国地方治理多元化的表现。

关键字：行政长官、自治、立法会、特征、单一制

一、香港特别行政区制度成立以及实施条件

1990年4月4日，第七届全国人民代表大会第三次会议在表决通过了香港基本法的同一天，通过了《全国人大关于设立香港特别行政区的决定》，该决定指出:“第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第三十一条和第六域包括香港岛、九龙半岛，以及所辖的岛屿和附属海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。”从此，香港特别行政区制度正式设立，并在1997年7月1日香港回归之日起开始实施。

即香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变。

不过行使香港特别行政区的前提是1：

（1）维护国家的主权、统一和领土完整；

（2）维护中央的管治权威；

（3）维护国家主体实行社会主义制度；

（4）只能在国家的具有特殊历史和现实原因的部分地区实行；

（5）符合国家建设和发展战略要求

“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况”，这可以说是建立和实行香港特别行政区制度的根本宗旨和目的2。我国是统一的单一制国家，所以香港特别行政区是我国地方制度多元化和充实单一制的表现。

二、香港特别行政区的内容和形式

香港特别行政区制度是国家根据宪法、通过基本法设立的国家管理香港这一特殊地域的政治制度。这一制度的基本内容包括三部分:一是中央与特别行政区关系的制度，二是中央权力行使的制度，三是特别行政区内部行使高度自治权的制度。

宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。

1 参见邹国平《论香港特别行政区制度的内容、特征和实施条件》法学评论（双月刊）2014年第1期(总第183期)

2 基本法的序言第二段：中国宪法奉行人民主权原则，在终极意义上全体中国人民是主权的拥有者，在法律上最高国家权力机关全国人民代表大会及其常务委员会是主权的行使者和代表者，中国立法法把属于国家主权的事项排他性地规定在全国人大及其常委会的专属立法事项范围内即是明证。

香港特别行政区成立后，保持原有资本主义制度和生活方式不变，法律基本不变。特别行政区依法保护私有财产权，保持自由港和单独关税区地位、保持财政独立，实行独立的税收制度，自行制定经贸、金融和教科文卫体政策，等等。根据香港基本法和全国人大常委会关于处理香港原有法律的决定，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同香港基本法相抵触或经香港特别行政区立法机关作出修改者外，予以保留。在此基础上，香港特别行政区依法实行高度自治，充分行使行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

三、行政长官及立法会的产生

（1）行政长官

第一，香港特区的政治制度尚待进一步完善，尤其是第一届立法会必须在近期内组成。

第二，从香港的实际情况出发，循序渐进地发展民主，逐步创造条件，最后实现行政长官以及立法会个体议员均由普洗产生的目的。

但香港政治发展的历史条件和原有基础决定了香港特区的民主程度起步较低它表现为第一任行政长官由间接选举产生，即由一个400人组成的推选委员会选举产生;它也表现为第一届立法会的全体60名议员，其中只有20名议员由选民直接选举产生，而另30名议员由功能团体选举产生，另外10名由选举委员会选举产生在这个起点上，香港特区将逐步地积极地发展民主以行政长官的产生办法来说，第二任行政长官(每任都是5年)将由一个800人组成的选举委员会选举产生第三任或第三任以后(2007年以后)的行政长官产生办法是否改变(例如改为直接普选行政长官)，由特别行政区自行决定，报全国人大批准。

（2）立法会

根据宪法和香港基本法的规定，中央直接行使对香港特别行政区管治权的权力主体包括全国人民代表大会及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会。全国人大决定香港特别行政区的设立，制定香港基本法以规定在香港特别行政区实行的制度，并拥有基本法的修改权。全国人大常委会拥有香港基本法的解释权，对香港特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权，对香港特别行政区立法机关制定的法律的监督权，对香港特别行政区进入紧急状态的决定权，以及向香港特别行政区作出新授权的权力。

香港特别行政区直辖于中央人民政府，行政长官向中央人民政府负责，中央人民政府拥有任命行政长官和主要官员、依法管理与香港特别行政区有关的外交事务、向行政长官发出指令的权力。中央军事委员会领导香港驻军，履行防务职责，等等。中央依法履行宪法和香港本法赋予的全面管治权和宪制责任，有效管治香港特别行政区。

香港特别行政区立法会是特别行政区的立法机关，经选举产生并根据基本法行使职权，包括根据基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律;根据政府的提案，审核、通过财政预算;批准税收和公共开支等。特别行政区享有的立法权也极为广泛，可以依照基本法制定民事、刑事、商事和诉讼程序等各方面适用于特别行政区的法律。特别行政区立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询香港基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。

第二届立法会(立法会的任期除第一届为2年外，以后各届都为4年)的全体60名议员，其中由选民直接选举产生的议员将由原来的20名扩大到24名，其他仍由功能团体选举产生30名，另6名由选举委员会选举产生第三届立法会的全体60名议员，其中由选民直接选举产生的议员将再从原来的24名扩大到30人，其余30名议员则仍由功能团体选举产生至于第三届任满之后，产生办法是否改变(是否采取全体议员均由直接普选的办法)，可由香港特别行政区自行决定。

四、行政主导，司法独立3

行政主导乃治港之需，香港是发达的现代化经济型都市，社会结构复杂，世界商贸交汇，人口密集，节奏快速，在金融贸易、航运信息等许多领域处于国际中心地位，关系交错，瞬息万变，各种问题纷至沓来香港若是弱政府而不是强政府，那是顶不住局面的，所以，立法主导的代议制决不可取如果像法兰西第四共和国那样，内阁频频倒台，政府在一年之内多次改组，则政治的动荡必然导致香港经济迅速滑坡，行政主导在香港特别行政区的表现可概括为:

1行政长官既是香港特别行政区政府(行政机关)的首长，领导香港特区政府，又是香港

特别行政区(全港)的首长，代表香港特别行政区。行政长官的法律地位崇高，带有凌驾性他

决定政府政策;提名主要官员;处理对外事务;任免公职人员;任免各级法院法官;有权赦免或

减轻刑事罪犯的刑罚，处理请愿、申诉，等等为了发挥集体智慧，香港特区设行政会议

是协助行政长官决策的机构，香港特区的重大决策，实际上都是行政长官会同行政会议作出

的。

2行政参与立法程序。立法程序是法律从起草直到生效的过程在这个过程中，某些重要

环节不是由立法机关去作，而是由行政(行政长官或者政府)负责完成的。在香港特区，行政参与立法的主要环节是:政府拟订法案，向立法机关提出法案;政府编制并提出财政预算案;立法机关通过的法律预算必须经行政长官签署、公布，方能生效;行政长官对立法机关通过的法律有相对否决权。

3适用行政优先原则。在香港特区立法机关的许多议案中，有的是政府提出的，有的是立法会议员个人或者联合提出的。法律明确规定，政府提出的议案应优先列入议程。

4行政长官有权依照法律规定的程序解散立法会

5其它。例如在法律规定的情况下，行政长官可申请临时拨款;批准临时短期拨款;又如，

行政长官有权决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法机关或其属下的委员会作证和提供证据等

香港特别行政区的司法权(审判权)归各级法院行使香港过去是普通法地区，特别行政区

成立后，香港的普通法系基本不变原在香港实行的司法体制，除因设立了香港特区终审法院

而产生的变化外，其余全都被保留了下来。

香港特别行政区的司法机关即香港各级法院自成系统，独立于行政、立法之外、法院独立进行审判，不受任何干溉司法官履行审判职责的行为不受法律追究。司法独立的概念在世界上差不多有共同的认识，但在香港特别行政区的特殊情况下，司法独立还包含着另外一层意义，即各级法院不仅不受香港特别行政区其他部门的干预，而且也不受内地任何部门包括内地的司法机关的干涉甚至是最高人民法院也不过问香港法院的活动。中华人民共和国宪法关于“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”的规定，对香港特别行政区不适用。

司法独立原则保证了香港特区法院审理案件的公正性和公平性

五、行政与立法相互制约又相互配合。

行政对立法的制约其中尤以行政长官行使相对否决权和行政长官有权解散立法会，

最为显著。

一种情况是，香港特区行政长官对于立法会通过的法律案，并没有绝对的否决机但是他可以拒绝签署。

立法会通过的法案假若行政长官拒绝签署，并依照法定程序发回重议，而立法会经不少于全体议员2 /3多数再次通过原来的法案，如果行政长官仍拒绝签署，可以解散立法会，重新组织选举。

4参见许崇德《略论香港特别行政区的政治制度》中国人民大学学报1997年第6期

另外一种情况，如果立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他的重要法案，行政长官也可以解散立法会

为了防止立法会作出不符合香港特别行政区整体利益的决定，行政对立法的制约是必要

的。但是，解散立法会这样的制约手段毕竟不能轻易为乞为了避免解散权的滥用，作出某些

限制性的规定也是必要的。这些规定是:

( 1)先行协商，若经协商仍不能取得一致时，方可解散立法会;

( 2)行政长官在解散立法会前，须征询行政会议的意见;

( 3)行政长官在其一届任期内，只能解散立法会一次

在立法对行政的制约问题上，政府遵守法律，执行立法会制定的法律在体制上，政府受立法的制约。

1立法会听取并辩论行政长官定期所作的施政报告;有权对政府工作提出质询，政府应

负责答复

2行政长官任免终审法院院长高等法院院长，事先须经立法会同意;政府征税及公共开

支，须经立法会批准

3对行政长官不签署而发回重议的法案，立法会以全体2 /3多数议员再次通过原案时，

行政长官必须签署(除非解散立法会)

4因两次拒绝签署法案而解散立法会，如果新选出的立法会仍以全体2 /3多数通过原法

案，而行政长官仍拒绝签署，则行政长官必须辞职

5立法会因拒绝通过政府提出的财政预算或其他重要法案而被解散，但重新选出的立法

会仍拒绝通过原来的财政预算或其他重要法案，则行政长官必须辞职

6立法会有权依照法律规定的程序提出对行政长官的弹勃案

立法对行政的制约也是必要的。它有利于防止行政专横或者可能出现的政策错误，以保证政府的工作质量。

相互制约是行政与立法之间关系的一个方面，并不是它们间的关系的全部更重要的是在

行政与立法的体制和运作中，要贯彻相互配合的精神。相互配合是指行政与立法应有沟通合

作，构筑彼此和谐、共进的关系，以求决策正确、处事高效，更好地为港人的整体利益服务。相互制约和相互配合是在“行政主导”原则下的制约和配合制约与配合构成矛盾的统一

它们在行政主导前提下，有力地推动着香港特区各项工作的顺利开展。

六、香港特别行政区制度的特征4

在中国单一制5国家结构形式下，地方行政区域是根据国家管理需要由中央决定设立的，管理地方行政区域是国家管理的重要内容。在中国的国家管理制度中，特别行政区制度属于国家对特殊地方实施管理的制度，它与国家对一般行政区和民族自治地方的管理制度一起，构成完整的国家对地方行政区域的管理制度。在我国立法法中，特别行政区制度与民族地方自治制度并提，但没有使用一般行政区制度的概念，但从实证角度来讲，这三种制度是现实存在的，分别对应和适用于三种不同类型的地方行政区域。就这三种制度而言，制度的设定权都归属于中央，三种类型的地方行政区域所行使权力均来源于中央，不是固有权力，均

不具有中央权力所具有的那种最高性、本源性和排他性，它们的共同功能是在不同的地理空间上有序分配和统一整合国家管理权力，实现中央与地方、整体与部分之间的和谐统一。

45 参见邹平学《论香港特别行政区制度的内容、特征和实施条件》2014年第1期(总第183期)

如许崇德主编:《宪法》，中国人民大学出版社2004年版，第125页;又如魏定仁主编:《宪法学》(律师专业)，北京大学出版社1995年版，第112页。两书对单一制的特点作了相似总结。同时，也有学者认为.应当使单一制的每项特征都更能突出中央与地方的关系，每项特征必须为单一制所特有。基于此，单一制的特征应归纳为:一是中央以法律而非宪法授予地方权力，二是中央对地方享有完全监督权，三是地方没有立宪权，四是地方不享有联邦的州或邦享有的中央参政权(参见王磊:《论我国单一制的法的内涵》，《中外法学》1997年第6期)。但是无论怎样，港澳基本法都没有改变我国单一制的特征，而是丰富了我国单一制的内涵。

(一)香港特别行政区实行资本主义制度

宪法规定，社会主义制度是我国的根本制度。根据基本法，香港特别行政区允许保留资本主义制度和生活方式五十年不变，依法保护私有财产权，不实行人民民主专政、人民代表大会制度、社会主义经济制度、党管干部以及党委领导等原则。因此，在特别行政区实行资本主义制度，是特别行政区制度的最鲜明的特征。社会主义和资本主义是两种截然不同的社会制度，尤其是第二次世界大战后，这两种社会制度进行了长时间的对抗。特别行政区制度宣告这两种社会制度可以共存于统一的国家之中，而且是长期共存。中国政府提出的“一国两制”之所以引起全世界的关注，主要也是这一点。

(二)香港特别行政区享有中央授予的高度自治权

中国是单一制国家，按照西方学者的观点，在单一制下“地方政府机构不同于联邦政治制度下的州或省，它不能享有主权6。地方政府从属于国家政府、或联邦政府和省政府;它必须在为它们所规定的法律权限内活动。拥有主权的高一级政府可以创设或解散地方政府机构，也可以增加或减少它们的职权。”“单一制国家并不排除地方或其他政府机构享有由中央政府委托或授权的权力的可能性。但这种权力须来自中央政府的委托授权，而不是分配的，而且从严格的法律意义上来说，所有权力都是属于中央政的。”在单一制下，全国性政府独占主权权力，地方政府近乎是中央的“部门”机构或代理机构，各行政单位和自治单位均受中央的统一领导，没有脱离中央而独立的权力。特别行政区和中国的其他地方行政区域一样，都没有主权，也无独立分离出去的权力，它们享有的权力不是本身固有的，而是中央授予的。中央授予地方多少权、多大的权，地方就享有多少权、多大权，中央与地方是授权关系。

一般行政区、民族自治地方和特别行政区都必须遵循维护国家主权、统一和领土完整的原则，服从中央统一管理国家的权力。但特别行政区与一般行政区和民族自治地方显著不同的是，为了保障特别行政区的繁荣稳定，保留资本主义制度和生活方式五十年不变，国家必须对其实施特殊管理，授予特别行政区享有高度自治权。从授予的高度自治权内容来看，凡是涉及国家对香港实施特殊管理的内容，均体现为中央授予特区的高度自治权，这表现在香港特区依照基本法的规定，享有全国人大授予特区的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权、中央政府授权它自行处理对外事务的权力、实行港人治港、使用自己的区旗、区徽以及享有中央授予的其他权力。

中央通过基本法授予香港特别行政区的权力十分广泛，这些权力无论是与我国的一般地方政权的权力、民族自治地方的自治权比较，还是与单一制的资本主义的地方自治权比较都更为广泛。即使与联邦制国家的州、邦、成员国的权力比较，也有过之无不及。

特别值得一提的是，香港特别行政区享有的自治权和其他行政区享有的权力虽然都来自于中央的授权，但受中央政府的干预程度不一。一般行政区域必须遵守、执行和服从中央及其有关部门制定的规章、政策、命令和指示，全国人大常委会有权撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规和决议，国务院有权改变或者撤消地方各级国

6参见董和平、韩大元、李树忠:《宪法学》，法律出版社2001)年版，第219页。关于联邦制与单一制的区别，无数学者作出了大量的论述。比较有代表性的表述是:单一制国家的地方行政区是由中央根据管理的需要划分建立的，地方享有的权力，不是本身固有的，是中央授予的，中央对地方享有完全主权，对外由中央政府统一行使主权;联邦的成员邦本是主权国，在组成联邦时交出自己的部分主权给联邦行使，其余权力保留在自己手里，在联

邦制下，中央和各成员邦都有自己的主权和自己的宪法，中央和地方权限的划分由联邦宪法规定(参见乔晓阳主编:《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第9页)。但是，通过对主要联邦制国家的比较研究，也有学者认为联邦制在其200多年的发展过程中，已经历了从契约主义向国家主义的转变，今天的联邦制作为分配国家权力的方式，其实质是在两级政府之间进行公共事务决策权的分配，联邦制与单一制已不再是非此即彼，彼此对立，而是出现融合趋势(参见杨利敏:《关于联邦制分权结构的比较研究》，《北大法律评论》第5卷第1辑，第24~ 68页)。

家行政机构不适当的决定和命令。而特别行政区政府处理属于自治权范围内的事务时，不受中央政府、中央政府所属各部门，各省、自治区、直辖市的干预，而且在特别行政区的驻军只负责防务，不能干预特区自治范围内的事务。驻军人员除须遵守全国性的法律外，还须遵守香港特别行政区的法律。中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在香港特别行政区设立机构，须征得香港特别行政区政府同意并经中央人民政府批准。

中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港特别行政区设立的一切机构及其人员均须遵守香港特别行政区的法律。这充分说明，香港特别行政区在自治权范围内作出的决定具有终极性效力。

香港特别行政区圆了邓小平总理的“一国两制”梦，也丰富了我们大家的中国梦，这项基本政治制度不但维护了国家的统一和领土完整，而且也保持了香港的繁荣和稳定，中国在国际社会上占有越来越重要的地位，相信在不久后的将来，香港特别行政区会成为推动我国发展的一大重要力量。

本文标签： 制度中央政府